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试论选举法修改的十大亮点及实施中应注意的问题

时间:2017-1-19 10:25:16

选举法在国家的政治生活中具有民主性、权威性、统一性等特点,发挥着凝聚民心、形成社会共同体基本价值观的作用。选举法的完善和成熟是衡量一个国家民主化以及社会和谐程度的重要标志。在我国,选举法是人民代表大会制度的基础与出发点,是扩大广大人民群众参加国家政治生活,实现人民当家作主权利的基本方式。195331日我国第一部选举法颁布施行,197971日第二部现行有效的选举法颁布实施,随后又经1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改,我国的选举法走过了60年的发展历程,随着我国政治、经济、社会、文化的发展,选举法日臻完善,越来越适应我国国情,并体现了中国特色的社会主义民主。尤其是在党的十七大明确提出“逐步实行城乡按照相同人口比例选举人大代表”的背景下进行的第五次修改,更是具有划时代的现实意义。通过对新选举法的理解和2011年县乡同步换届的具体实践,我认为新选举法较修改前体现出十大亮点,在具体操作实施过程中还应把握好许多细节问题,才能使新选举法依法落实好。

一、实现了“城乡同比,同票同权”,消除了城乡差别

新选举法规定全国、地方各级人民代表大会代表名额,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配。实现了1:1选举城乡代表比例的伟大变革,结束了一直沿袭的全国8:1、省自治区5:1、县4:1选举城乡代表比例,消除了选举权上城乡存在的实质差别。同时也体现出三大原则:一是扩大了公民平等地行使选举权的范围,实现投票权价值的平等,体现了人人平等原则。二是各行政区域不论人口多少,都应有相同的基本名额数,都能选举一定数量的代表,保障各地方在国家权力机关有平等的参与权,体现了地区平等原则;三是人口再少的民族在全国人大也要有一名代表,体现了民族平等原则。这三个平等原则是宪法中平等条款的一种规范体现,使新选举法更加有利于保障包括农民和少数民族在内的全体公民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利,对于我国政治平等的建构和公民基本权利的落实都有重要意义,这是新法最大的进步和亮点。

在实施过程中要把握好这一条款,应着重注意选区划分的细节,杜绝选区划分的随意性。因为,选区划分是选举的一个重大环节,划分是否适当,直接关系到选举权平等原则的实现。选举法规定“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”,虽然不可能做到绝对相等,但有些地方可能会在这个“大体”上很随意,选区划分大小不一,使一个选区的人口数异常大于另一个选区,远远超出选举法规定的选区最多选举3名代表所代表的人口数量,这种悬殊比例使“城乡同比,同票同权”形同虚设,再次出现城镇和农村代表所代表的人口出现差别,违背了1:1的新选举法规定。如果选区之间的人口数差别过大,势必造成每张选票价值的实际不平等,影响选民的投票效力。所以,在实际操作中应综合考虑居住状况、生产单位、事业单位、工作单位并结合每个选区最高限额3名代表以及新选举法1:1的人口比例,细致、科学、合理、依法地划分选区。

二、实现了代表合理配比,保证了代表的广泛性

新选举法明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表”。而修改前的选举法对人大代表的构成要求只强调女性代表要逐届提高,没有对基层代表、特别是工人、农民和知识分子代表的比例做明确要求。通过对比不难看出,新法的这一规定使代表配比更加趋于合理,更加具有广泛的代表性。从而扩大了人民代表大会制度的民主基础和群众参与国家政治生活的途径,强化了人大的监督权,为更好地倾听来自社会各个层面的民意诉求提供了保障,是对人大制度发展的新探索,这无疑是新选举法的又一大进步。

在具体的操作实践中要把握好这一规定,应注意两方面问题。首先是“官多民少”问题。人大是民意代表机构,这就要求各个群体或类别在人大都有适当数量的代表,才能将社会各界的普遍民意反映到人民代表大会中来。在实际操作中虽然各地依照惯例也综合考虑了代表的民族、性别、党派、职业等结构要素,大致掌握到工农不超30%,干部不超20%,民主党派和无党派民主爱国人士约20%,华侨1-2%,党员代表不超65%,非党员代表不低于35%,妇女代表22%的代表配比。但由于这些比例弹性很大,所以仍会造成配比的不合理。尤其是一些领导干部身兼多个要素,集党员、干部、知识分子等多个身份于一身,挂靠到哪个比例上都能“沾边”,加上为实现党委意图委派到各选区参选的领导代表,最后结果依然是领导干部代表和企业老总代表比例过高。要改变这种现象需在代表名额分配中就应予以高度重视,除了需要划定明确的身份确定标准外,还应在选区划分上多动脑筋。选区划分除依法“按居住状况划分”外,应适当增加“按生产单位、事业单位、工作单位划分”的选区数量,以落实好新选举法这一精神。如:可以将区域内中小学校划分为教育系统选区单独选举,以保证基层教育系统知识分子的代表数;可以将区域内的大小企业单独划分选区,以保证基层企业职工和农民工的代表数;可以将区域内的事业单位单独划分选区,以保证不同事业单位中知识分子的代表数。其次是代表素质问题。随着农村改革的深入和市场经济的发展,有一定政治文化素质的农民大量进城,留守在村的农民素质相对较低,造成候选人难觅,当选代表基础较差。以致出现了一些“哑巴代表”、“举手代表”、“荣誉代表”,影响代表形象和人大工作的开展。针对这种现象,要在代表候选人的提出环节多下功夫,要广泛动员广大农民的积极性,把知事明理、敢说真话、勇于担当和最能代表村民反映民意诉求的候选人提上来。同时村两委也要综合考虑全体村民的素质能力,把村里素质较高、能够带领村民发家致富的、愿做村民代言人的人选提供给各选民小组进行讨论和酝酿,并做好组织协调工作,从而保证农民代表的素质。

三、实现了投票方式转变,保障了选民权利

投票是选举过程的关键环节。虽然此前选举法规定了无记名投票制度,但在选举实践中,无记名投票并不能完全保证公民权利的自主行使。新选举法明确规定:“选举时应当设有秘密写票处。”这个规定更加有效地保护选民自由地表达自己的意志,排除外界的不当干预,选择自己满意的候选人,更好地保持选举的公正性与纯洁性。同时,新选举法还明确规定了不同情况下的投票方式,由原来的“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举”,修改为“选举委员会应当根据各选区选民分布状况,按照方便选民投票的原则设立投票站,进行选举。选民居住比较集中的,可以召开选举大会,进行选举;因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民,可以在流动票箱投票”。这为方便选民保证选举工作顺利进行和最大程度地保障选民权利提供了更加合理的方式。

在实际操作实施过程中,要注意把握好两方面问题。一是按照法律规定切实设立秘密写票处,并采取有效措施加强监督。不设立秘密写票处,就会从某种程度上影响选民自由行使选举权利,使选举结果不一定体现选民意志。二是加强流动票箱和委托投票的监管。只有严格细致的选举程序,才能保证选举的有效性和真实性。设立流动票箱的目的是为了保障因特殊原因不能到会参加选举的选民的民主权利,严格地说,它只是投票站和选举大会这两种投票方式的辅助和补充,但是监管不到位就会被个别人利用,使选举结果失去公正和真实性。所以,一定要设有包括监票人在内的3名以上专人负责,并与投票站、选举大会的选票一起在监票人、计票人以及有关人员在场的情况下,同时开箱,一并计票。另外,新选举法规定“选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人,并应当按照委托人的意愿代为投票”。实际的操作中,委托人实际很难将书面委托转达被委托人和选举委员会。我认为要落实好这一规定,较为理想的办法是被委托人与选举委员会的工作人员一起通过电话等方式直接与委托人建立联系,从而保证委托人能够按照其意志进行投票,以有效遏制个别人可能存在的操纵选举的违法活动。

四、实现了代表候选人与选民零距离沟通,增强了选举的准确性

新选举法规定:“选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题”。此前的法律只规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”。从“可以”到“应当”,决定权由选举委员会到选民,这意味着组织代表候选人与选民见面不再是可有可无,这有利于代表候选人展示自己的素质和才华,对于选民全面、充分地认识和了解代表候选人的真实情况,鉴别候选人参政议政能力,提高投票选举的准确性和整个选举工作质量具有积极的辅助作用,同时也强化了代表候选人当选后的履职责任心。

在实际操作实施过程中,一方面要注意做好广泛动员,充分调动选民约见候选人的积极性,使广大选民敢于就普遍关心的民生热点、新农村建设以及候选人的基本情况、当选代表后如何行使好代表权利和义务等问题要求候选人正面回答。一方面要根据选民要求安排好见面会、走访各选民小组以及通过电视广播等媒体开展多种形式的见面活动,使候选人与选民见面不流于形式,不断丰富选举工作的内容。

五、实现了党、团、选民联合提名候选人限额,确保了依法差额选举

以往的代表候选人提名推荐,大多是政党、人民团体或联合提名推荐的,少有选民10人以上联名推荐的,也没有规定提名候选人的名额。新选举法明确规定“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数,每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额”,对政党、人民团体提名候选人的名额进行了限制,加之“由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”的差额选举规定,在没有特殊的情况下,一般就需要每一选区必须有选民10人以上联名推荐代表候选人,才能形成差额比例,从而杜绝政党、团体单独或联合提名包揽代表候选人的弊端,大大调动了选民参与选举的积极性。

在实际操作中,要注意把握好三方面问题,一是充分发动选民联名提名推荐候选人。新选举法对党、团提名推荐候选人名额做了限制,目的是为了鼓励选民推荐的积极性,确保代表结构合理,如果只流于形式,不但调动不了选民,使代表的广泛性降低,而且还会使新选举法的精神大打折扣,从而违背了对党、团提名推荐候选人限额的初衷。二是理解和掌握好各政党、各人民团体的概念。对于哪一级政党、人民团体可以提名推荐候选人,法律上没有明确规定,实际操作中是否可以这样理解,选民直接选举乡级人民代表时,乡级的党委和人民团体可以推荐候选人,选举县级人大代表时,县乡两级的党委和人民团体都可以推荐代表候选人,在一个选区选举代表时,选区内的政党和人民团体可以推荐候选人。三是尽可能使差额比例达到最大化。选举法规定“由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”。有些地方为减少麻烦,在各选区初步代表候选人多出差额最大要求而进行反复协商和预选环节时,将各选区正式候选人人数缩至底线,简单地将应选1名、2名、3名选区的正式候选人定为234,虽然并不违法,但是从某种程度上损害了选举的民主性,缩小了选民的选择空间,违背了新选举法的意愿。

六、实现了选举委员会的民主构成,明确了机构职能

新选举法增设专章规定:“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务”。增设“选举机构”专章强调选举委员会的地位与作用,充分体现了选举委员会的重要性。明确代表候选人不能作为选举委员会组成人员,更好地保障了人大代表选举工作的公平、公正、公开,这是选举民主的一大进步。

在具体的实施和操作中,要改变一种认识增强一种意识。按照原选举法和惯例,选举委员会的正副主任一般由同级党委书记、副书记和人大常委会主任、副主任担任,而这些领导人员一般情况下都要被提名为同级人大代表候选人,在换届选举期间,就形成了一种既当运动员又当裁判员的现象。按照新选举法规定,上述领导人员不能继续被任命为选举委员会组成人员。所以有些人认为新法的这一修改会削弱党对选举工作的领导,这是一种错误认识。因为选举委员会只不过是县乡两级人大代表直接选举的法律执行机构和临时工作机构,且依法由县级人大常委会任命并接受其领导。假如需要强调党对选举委员会工作的直接领导,可以安排一名不是同级人大代表候选人的党委成员担任选举委员会主任。另外还要增强一种全局意识,注重吸纳不再续任下一届人大代表的原人大常委会负责人员、熟悉选举工作的人员、党政群机关相关负责人员以及具有一定社会影响力的各方面社会人士充实到选举委员会,以更加体现选举机构的公正性。

七、实现了严厉打击违法和破坏选举行为,确保了良好的法治环境

针对基层选举工作中出现的违反法定程序,妨碍选民和代表自由行使选举权的情况,新选举法特别增加了一条有针对性的规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举,应当严格依照法定程序进行,并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”同时,为了及时有效查处以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为,新选举法增加规定:“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报,应当及时依法调查处理;需要追究法律责任的,及时移送有关机关予以处理。” 这些规定有利于选举依法进行,保障公民依法行使选举权利,维护选举的真实性、公正性、权威性,增强人民对于选举的信心,保证各级人民代表大会的组成更加符合人民意愿。

在具体的实施和操作中,要注意加强监督力度,必要时要在各选区直接设立由同级纪委工作人员、公安干警组成的工作小组和举报机构,在选举委员会的直接领导下开展工作,一旦发现违法操作以及暴力、贿选和破坏选举的违法行为,及时调查处理,需要移送司法机关的,由司法机关依法予以追究法律责任。对选举结果已造成影响的,要及时研究安排重选。

八、实现了正式代表候选人名单公告时限延长,为选民提供充裕酝酿时间

新选举法规定:“正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的7日以前公布”。改变了以往选举日5日前正式代表候选人名单公告上墙的时限。正式代表候选人公告时限的延长,为选民提供了充裕的酝酿时间,也为选民约见代表、了解代表情况、提出需要回答的问题提供了更为广阔的空间。

在实际操作中,要注意改变以往根深蒂固的选举日5日前公告的惯性思维,选举委员会要及时下发公告式样,各选区要及时填写及时上墙,切忌错过法定时限进行公告。另外在公告的同时还应利用广播及时告知选民,为选民酝酿候选人做好准备。

九、实现了健全的代表辞职程序,加强了人大制度建设

新选举法规定:“常委会接受辞职,须经常委会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告”。同时还明确:“县级的人民代表大会常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职,须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告”。对代表辞职程序作出明确规定,有利于加强人大代表制度建设,也是对代表个人意愿的尊重。更重要的是,从程序上保证了代表在不能履行职务时,有健全的退出机制。

在具体实施和操作中,要把握好两方面问题。一是对于代表因各种原因不能履行职务而提出辞职的,应及时召开常委会,通过法定程序予以批准并进行公告,同时按照补选程序及时安排好补选工作。二是对因工作调动或迁居外地不能履行代表职务的,常委会代表资格审查委员会应当及时掌握信息,并按照法律程序补选出缺名额的代表,以确保代表数量。

十、实现了监、计票人的身份规定,有效杜绝关键细节漏洞

新选举法规定“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人”。 监票、计票是选举的最关键环节,一旦在这个环节出现暗箱操作和人为操控选举结果,前面的大量工作就会前功尽弃。近亲属回避规定,虽然文字不多,但是却体现了新选举法充分考虑到选举到了最后环节的关键性和重要性,更加彰显了新法的民主。

具体实施和操作中,一定要多方进行了解,选择合法、公正、严明的人选。同时还要做到监票和计票在公开、透明的场合下进行,必要时要进行重新核实,以免出现误差,有效杜绝暗箱操作和人为操控结果现象的发生。

新选举法还有关于:“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”的规定,有效杜绝了“身兼两地人大代表”的情形,这里不再作为重点进行论述。

新选举法在原法的基础上通过广泛征求来自社会各方面的意见,按照十七大精神进行了进一步的完善,使新修改的选举法更加有利于我国人民当家作主、参与管理国家事务和社会事务;更加有利于发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会;更加有利于促进经济社会又好又快发展;更加有利于加强和改善党的领导、增强党的执政能力。作为各级基层人大应当认真学习宣传贯彻好新选举法,让新选举法的精神真正贯穿于基层民主中,让人民代表大会制度的优越性在建设中国特色社会主义伟大征程中得到最大体现,使人大工作在中国共产党的领导下不断开创新局面。

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