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关于对当前县级人大常委会组成人员结构分析及优化结构提高履职水平浅议

时间:2017-1-19 10:22:27

我国《宪法》规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会。可见,人大常委会依法行使职权,是人民行使当家作主权利的象征,是人民管理国家的具体体现。工作实践中,人大常委会行使职权都是通过集体审议并表决通过的形式,而不是由个人或者少数人说了算。因而,作为直接参政议政的常委会组成人员素质的高低、主体作用发挥如何,直接关系和影响着人大的决策水平和工作质量,关系着人大及其常委会的权威和形象,关系着人民代表大会制度的坚持和完善。尤其是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施后,对常委会组成人员提出了新的更高的要求。所以,优化组成人员结构仍是当前和今后一个时期县级人大面临的重要课题。下面,我从四个方面谈一下自己粗浅的看法,请大家提出宝贵意见。

一、县级人大常委会组成人员结构发展演变的历史轨迹

1979年至80年代中期,是县级人大创立探索阶段。当时,由于法律没有明确规定,又没有历史经验可供借鉴,这个阶段人大工作机构的特点是:机构设置、人员编制、工作条件等均无章可循,并受到很大的限制,可以说很不成熟。在这样的历史背景下,县级人大常委会组成人员主要是从党政部门退下来的老同志,基本都是前政府官员。那时的一句顺口溜可窥一斑:“老干部,不要怕,不进政协进人大”。

?20世纪80年代中期至90年代中期,是调整充实阶段。 这一时期,民主法制和人民代表大会制度建设受到了高度重视。省、市、县三级人大的机构设置,无论是机构的数量,还是机构的形式,都朝着有利于加强人大工作的方向发展,最大的特点是:基本为“行政模式”,与行政管理机构对口设立相应的机构,机构的数量有所增加,人大常委会的职权在各科室的分工有所细化。同时,常委会组成人员结构也有所变化和充实,企业家或类企业家、教育界校长或教师知识分子占比有所增加,平均年龄在一定程度上有所降低。

20世纪90年代中后期至今,是完善稳定阶段。这一阶段县级人大常委会机构设置的主要特点是:机构总体稳定,人员编制略有削减。常委会组成人员构成则更加强调广泛性,并逐步模式化。目前,地方组织法规定县级人大常委会组成人员为15人至27人,人口超过一百万的县(市、区)不超过35人。组成人员构成的一般惯例为:常委会机关主任、副主任56人,工作机构、办事机构负责人45人,工会、教育、妇联、医疗、农林、纪委、组织部等部门各有1人,来自基层的委员3人,企业界23人。

二、县级人大常委会组成人员结构普遍存在的问题

目前,县级人大常委会在机构设置和组成人员结构上,还普遍存在一些突出问题,具体表现为“五多五少”。

(一)“官员”委员多,专业人才少。以我县为例,常委会组成人员23人(目前实有19人),领导干部所占比例达到80%以上,有法律专业背景或从业经历的没有,有财经专业背景或从业经历的1人,占总数的4%。领导干部虽然具有很多得天独厚的优势,但他们的知识层面、工作阅历、思维定势基本属于同一层次、同一类型,难以构成地方国家权力机关集体议决重大事项所需要的立体式智能结构。另外,常委会在对“一府两院”的监督过程中,往往需要大量的专业知识,尤其是法律、财经等专业知识,而这些专业知识并非是进入人大常委会后经过短时间的培训学习就能够满足需要的。这样就出现了“外行”监督“内行”的被动现象,审议议题显得力不从心,难以提出有价值的见解和意见,从而弱化了人大常委会工作的严肃性和权威性。

(二)兼职委员多,专职委员少。仍以我县为例,常委会组成人员的23人中,专职委员9人(全为驻会委员,因人事变动,目前实有7人),兼职委员14人,专职委员仅占40%左右(含调走2人),专职委员占比低于兼职委员。这给常委会有效行使职权带来诸多不便。由于兼职委员多是“社会上的红人、事业上的能人、工作上的忙人”,使他们在本职工作与履行人大职责之间,难以顾全,不能完全保证按时参加常委会组织的活动,有的甚至挂了个人大常委的头衔基本不参加活动,这在一定程度上大大影响了常委会整体职能的发挥。

(三)工作机构“多”,人员编制少。谈组成人员结构问题就必然谈到常委会机关的工作机构设置和人员编制,作为人民代表大会闭会期间的常设机构和为组成人员服务的保障机构,它们是密不可分的一个整体。目前,县级人大常委会机关基本上是“一室三科”(各县名称略有差异)的机构设置,各科室主任或科长为常委会驻会委员,机构在编人员2030人。表面看来从机构设置、人员编制上都很科学合理,但是内里普遍存在“架子大,专职人员少,懂业务的更少”的突出问题。实际上各科室的人员配置严重不足,尤其是“三科”,甚至出现了“一人科”,形成了“空架子”、“挂牌不能营业”的局面,加之“三科”的一些职能平时被办公室“抢”了不少,更显得工作机构“无关紧要”、“形同虚设”,甚至是“多余”。也使得各科室如要单独开展相关工作,只能自觉挂靠办公室和会同其他科室一起,才能满足工作需要。久而久之,工作上就会处于被动应付状态,成为导致职能弱化的又一直接因素。

(四)“大龄”委员多,年轻委员少。近些年,县级人大常委会在组成人员的年龄结构上虽较之前有所改善,不少县市还特意选配了一些年龄相对较轻的同志,但常委会组成人员年龄偏大的问题仍然很突出,尚未形成梯次结构,换届时很容易形成“大进大出”的现象,甚至出现断档。尤其是在人大常委会主任、副主任的配备上年龄偏大的问题更为突出。就目前沧州市县级人大常委会而言,主任副主任年龄在50岁以下的寥寥无几,全市县级人大驻会委员平均年龄均在50岁以上。这种“高龄”状况的形成也是对人大权威和形象的弱化。

(五)“挂职”委员多,履职到位委员少。个别组成人员受“委员委员,散会就完”和“委员就是一种荣誉”等错误认识的影响,在常委会组织的活动中基本就是“哑巴委员”、“好好委员”,甚至个别委员届内不曾说过一句话。不客气地说,真正能够做到充分履行职权的委员是少之又少。另外,受多方面因素的制约,组成人员听取和审议专项工作报告质量不高;审议意见落实督办不到位;人事任免重任命少监督;执法检查、视察、调研活动被“牵着鼻子看风景”等问题还很突出,在深入代表,深入群众,倾听民意诉求方面做的很不到位。这些都使得监督效力大打折扣,人大的权威和形象因为自身主观不努力的因素而受到严重影响。

三、优化县级人大常委会组成人员结构的必然性

(一)优化常委会组成人员结构是党中央的一贯要求。党的十八大强调,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度,要健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。其实,十八大报告的这一论述,在历次党代会报告中屡次出现。2015623日,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的又一重要举措。这充分表明,党中央不仅在一直高度关注优化县级人大常委会组成人员结构,而且在新形势下提出了新的更高的要求。

(二)优化常委会组成人员结构是保证人民当家作主的客观要求。人民代表大会制度的先进性和生命力在于它深深植根于人民群众之中,在于支持保证人民当家作主,维护和实现最广大人民的根本利益。县级人大常委会组成人员作为本级人民代表大会选举产生、受人民的委托开展常委会工作的集体,必须密切联系群众,倾听人民呼声,代表人民意愿,依法行使职权;必须以旺盛的精力和较强的能力为民代言,为民履职;必须紧紧抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节,充分发挥桥梁和纽带作用,丰富民主形式,拓宽群众知政、参政渠道,扩大人民群众有序的政治参与。

(三)优化常委会组成人员结构是加强人大特殊地位的客观要求。宪法和法律规定,各级人大及其常委会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。而国家行政机关、审判机关、检察机关则由人民代表大会选举产生,对它负责,受它监督。地方各级人大及其常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系。宪法和法律赋予的这种县级人大常委会在同级国家机关中的特殊地位,必然要求常委会组成人员要从政治、经济、法律、社会管理等知识和经验方面不断得到优化,才能与之相适应。

四、优化县级人大常委会组成人员结构提高履职水平的途径

十届全国人大常委会曾通过增选20名具有法律、经济和政治学专业知识、年富力强的专职委员来优化常委会组成人员结构,可以说这是一次具有标志性意义的重要突破,也为地方各级人大优化组成人员结构提供了经验借鉴和遵循。现阶段理论界研究和关注的重点仍在全国人大和省级人大常委会组成人员的结构优化,对县级人大常委会组成人员结构的优化还没有引起足够的关注。我认为优化县级人大常委会组成人员结构与全国、省、市同等重要,也同样势在必行。通过几年的工作认识和研究,我觉得优化县级人大常委会组成人员结构应重点从六个方面着手。

(一)加强外宣工作,提高思想认识。要加强人大理论研究和外宣力度,不断提高全社会对人大性质、地位、作用的思想认识,尤其要着重提高各级党委、组织部门领导干部的思想认识,在考虑人大干部和工作人员选配交流问题上,要站在更加有利于对广大人民负责、有利于树立人大权威、有利于开展监督工作的高度,避免以往人大干部选配的惯性思维,使党的领导、人大监督、政府实施三者形成合力,相互促进、相互制约,让权力在公开透明的环境下健康运行。逐步纠正把人大常委会委员当做荣誉称号,把人大常委会看成“安置机关”、“养老机关”、“二线单位”等错误认识,树立起地方国家权力机关的良好形象。

(二)加强科学配比,严把准入关口。准入标准科学合理是决定组成人员结构优劣的最直接要素。在准入机制上要着重考虑三大要素。一是合理的专职委员占比。在现阶段,我认为专职委员占比达到三分之二,是比较适宜开展工作的。二是合理的专业结构。常委会组成人员最好是由既懂政治、又懂经济;既掌握法律,又掌握政策;既熟悉人大工作,又了解“一府两院”工作的“多面手”组成的科学群体。三是合理的年龄结构。常委会组成人员的年龄应当与党委、政府、法院、检察院任职年龄一样要求,并逐步形成年龄相对年轻的梯队,才能避免断档现象,才能保持人大常委会工作的稳定性和连续性。另外,还应当充分考虑到人大干部流动问题,使进入人大常委会的中青年委员在任职一至两届后可以转岗到党委、政府等其他单位任职,这样更加有利于增强人大意识,从根本上促进政府依法决策、依法办事水平的提高。

(三)加强工作力量,优化组织机构。要充分考虑到目前人大常委会机关人员配备不尽合理、人员编制偏少的实际状况,综合政治素质、能力素质、知识结构、年龄结构等要素,在确保县级人大常委会各科室工作人员足编的基础上,着重考虑选配审计、财会、律师、教育、卫生等专业人员担任常委会各专委会(各科室)委员,建好配强各专委会力量,为人大常委会履行职权提供更好的服务。

(四)加强制度建设,规范工作程序。要认真研究完善人大常委会组成人员出席常委会活动制度、议事制度、向代表大会述职或向选民述职制度、奖惩制度等,靠制度规范工作。通过激励和约束机制,对那些积极履职、成效显着的组成人员,给予表彰,对那些经常不参加活动、不发言,无所作为的“名誉委员”,给予批评、教育、诫勉谈话、甚至劝辞等惩罚。

(五)加强调查研究,广泛集中民智。张德江委员长在云南调研县级人大工作时曾强调:“要建立人大常委会组成人员与代表联系制度,建立密切代表同人民群众的联系制度,使工作规范化、制度化”。这就是要求常委会组成人员要长期不间断地深入基层、深入群众、深入到议题所涉及的第一线,征求来自各方面的意见、建议和要求,搞好调查研究,使调查研究成为人大工作的优势,成为人大常委会组成人员的基本功。

(六)加强理论培训,增强四个意识。要加大对常委会组成人员的培训力度,不断增强为民掌权意识,积极做人民的代言人、利益的维护者和实现者,不负重托履职尽责。不断增强大局意识,及时了解党委、政府重大决策部署和全局工作,围绕当地发展大局,主动融入,多谏务实之言、多献有识之策。不断增强法律意识,做到调研检查先学法,审议讨论不离法,行使职权依据法,作出决议符合法。不断增强开拓创新意识,更新知识,开阔视野,拓宽思路,不断提升工作能力和水平。

新时期、新形势、新起点,县级人大常委会只有全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,按照“总结、继承、完善、提高”的总原则,并以学习贯彻中发{2015}18号文件精神为契机,着力加强县级人大工作和自身建设,才能在全面推进依法治国,建设社会主义民主法治国家进程中,发挥越来越重要的作用;才能在全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦的征程中,显示越来越强大的生命力和优越性。


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